解讀《對(duì)外投資備案(核準(zhǔn))報(bào)告暫行辦法》

2018年1月18日，商務(wù)部、中國(guó)人民銀行、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)、中國(guó)證監(jiān)會(huì)、中國(guó)保監(jiān)會(huì)、外匯局員會(huì)、外匯局聯(lián)合發(fā)布了《外商投資備案（批準(zhǔn)）報(bào)告暫行辦法》24號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》）。從監(jiān)管機(jī)構(gòu)的角度來(lái)看，《暫行辦法》是在總結(jié)外商投資管理實(shí)踐的基礎(chǔ)上，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)形成的基本體系，旨在形成監(jiān)管力量，完善外商投資管理，促進(jìn)外商投資健康標(biāo)準(zhǔn)可持續(xù)發(fā)展，更好地服務(wù)于一帶一路建設(shè)和外商開(kāi)放。對(duì)于國(guó)內(nèi)投資者來(lái)說(shuō)，《暫行辦法》系統(tǒng)規(guī)范了國(guó)內(nèi)投資者的對(duì)外投資行為，從主體資格、備案審批、信息報(bào)告、監(jiān)管、事后措施等方面，為開(kāi)展對(duì)外投資活動(dòng)提供了基本依據(jù)。本文擬從后者的角度解讀《暫行辦法》，以便各投資主體按照新規(guī)定進(jìn)行對(duì)外投資。

掌握對(duì)外投資備案(核準(zhǔn))對(duì)象

設(shè)立最終目的地的企業(yè)需要備案(批準(zhǔn))。為了掌握外商投資基金的真實(shí)下落，也有利于政府部門(mén)為外商投資企業(yè)提供準(zhǔn)確的服務(wù)和保障，《暫行辦法》明確了外商投資備案（批準(zhǔn)）實(shí)施最終目的地管理原則和滲透管理。根據(jù)《暫行辦法》，除另有規(guī)定外，對(duì)外投資的市場(chǎng)主體、決策主體、執(zhí)行主體和責(zé)任主體應(yīng)當(dāng)按照政府指導(dǎo)、企業(yè)主導(dǎo)、市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的原則向有關(guān)主管部門(mén)提交有關(guān)信息和材料；符合法律要求的，有關(guān)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)備案或者批準(zhǔn)。這里提到的企業(yè)是最終目的地企業(yè)，最終目的地是指國(guó)內(nèi)投資者最終投資于項(xiàng)目建設(shè)或持續(xù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的地點(diǎn)。這就是所謂的最終目的地管理原則。

空殼公司不備案（批準(zhǔn)）。滲透性管理是指忽視最終目的地企業(yè)設(shè)立的投資行為。具體來(lái)說(shuō)，國(guó)內(nèi)投資者投資于最終目的地企業(yè)的所有空殼公司都不予備案或批準(zhǔn)。

最終目的地企業(yè)的再投資不得備案（批準(zhǔn)）。同時(shí)，這種管理是無(wú)限滲透，最終目的地企業(yè)的再投資活動(dòng)不屬于目前的外商投資管理范疇，無(wú)需辦理外商投資備案或批準(zhǔn)手續(xù)。

明確對(duì)外投資備案(核準(zhǔn))監(jiān)管主體

商務(wù)主管部門(mén)、國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)、財(cái)務(wù)管理部門(mén)。根據(jù)《暫行辦法》，商業(yè)主管部門(mén)和金融管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)按照各自的職責(zé)，負(fù)責(zé)境內(nèi)投資者對(duì)外投資的備案或者批準(zhǔn)。國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督管理中央企業(yè)履行投資者職責(zé)。據(jù)此，商務(wù)部、國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)、中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)、中國(guó)證監(jiān)會(huì)、中國(guó)保監(jiān)會(huì)等部門(mén)對(duì)《暫行辦法》規(guī)定的備案和批準(zhǔn)。商務(wù)部負(fù)責(zé)統(tǒng)一信息歸口，即商務(wù)部領(lǐng)導(dǎo)外商投資備案（批準(zhǔn)）報(bào)告信息統(tǒng)一匯總，各部門(mén)定期（下個(gè)月15個(gè)工作日內(nèi)）通知商務(wù)部備案（批準(zhǔn)）信息和報(bào)告信息。商務(wù)部對(duì)信息進(jìn)行分類匯總，并定期發(fā)送各部門(mén)共享。監(jiān)測(cè)報(bào)告、分析預(yù)警、有效干預(yù)等工作由各部門(mén)根據(jù)匯總信息進(jìn)行。特別需要指出的是，目前我國(guó)對(duì)境內(nèi)企業(yè)進(jìn)行境外投資采取多部門(mén)監(jiān)管模式，除上述監(jiān)管主體外， 國(guó)家發(fā)改委(與地方發(fā)改委)同時(shí)監(jiān)督對(duì)外投資活動(dòng)。

“鼓勵(lì)發(fā)展+負(fù)面清單模式。《暫行辦法》要求有關(guān)主管部門(mén)按照各自的職責(zé)鼓勵(lì)發(fā)展+建立健全相應(yīng)的對(duì)外投資備案(核準(zhǔn))辦法，采用負(fù)面清單模式。

外匯登記義務(wù)。《暫行辦法》明確規(guī)定，境內(nèi)投資者應(yīng)當(dāng)按照外匯管理部門(mén)的要求辦理有關(guān)外匯登記。

遵循外投信息報(bào)告原則

備案(審批)必須報(bào)告的原則。備案或批準(zhǔn)不是一勞永逸的監(jiān)管程序，國(guó)內(nèi)企業(yè)對(duì)外投資活動(dòng)，完成備案或批準(zhǔn)程序只是滿足監(jiān)管要求的第一步，在隨后的海外投資活動(dòng)中，也應(yīng)按照有關(guān)規(guī)定，定期向相應(yīng)的主管部門(mén)提交關(guān)鍵環(huán)節(jié)信息，即備案（批準(zhǔn)）必須報(bào)告。《暫行辦法》明確規(guī)定，國(guó)內(nèi)投資主體提交的信息包括但不限于以下信息：按照《外商直接投資統(tǒng)計(jì)制度》填寫(xiě)的月度和年度信息；外商投資并購(gòu)初期事項(xiàng)；外商投資在建項(xiàng)目進(jìn)展情況；外商投資存在主要問(wèn)題，如遵守當(dāng)?shù)胤煞ㄒ?guī)、保護(hù)資源和環(huán)境、保護(hù)員工合法權(quán)益、履行社會(huì)責(zé)任、落實(shí)安全保護(hù)制度等。

一事一報(bào)的原則。除定期報(bào)告外，國(guó)內(nèi)企業(yè)在外商投資活動(dòng)中發(fā)生重大不利事件或突發(fā)安全事件時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照一事一報(bào)的原則及時(shí)向有關(guān)主管部門(mén)報(bào)告，有關(guān)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)向商務(wù)部報(bào)告情況。

了解外投重點(diǎn)監(jiān)管對(duì)象

重點(diǎn)監(jiān)督六種情況。《暫行辦法》進(jìn)一步加強(qiáng)事中事后對(duì)外投資的監(jiān)管，明確了重點(diǎn)監(jiān)管對(duì)象。根據(jù)《暫行辦法》第十八條的規(guī)定，中國(guó)投資等值3億美元（含3億美元）、敏感國(guó)家（地區(qū)）、敏感行業(yè)、重大經(jīng)營(yíng)損失、重大安全事故、集團(tuán)事件、嚴(yán)重違規(guī)、其他重大外商投資。境內(nèi)投資主體在對(duì)外投資活動(dòng)中應(yīng)加強(qiáng)合規(guī)經(jīng)營(yíng)意識(shí)，注意防范和控制監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。

雙隨機(jī)、一開(kāi)放抽查。《暫行辦法》堅(jiān)持重點(diǎn)監(jiān)督與雙隨機(jī)、一開(kāi)放抽查相結(jié)合的監(jiān)督方法。根據(jù)《暫行辦法》，管理部門(mén)將開(kāi)展雙隨機(jī)、一開(kāi)放抽查，將所有外商投資記錄（批準(zhǔn)）報(bào)告信息納入檢查對(duì)象清單，實(shí)現(xiàn)外商投資監(jiān)督的全面覆蓋。

事后明確對(duì)外投資的處罰措施

警告措施。《暫行辦法》采用非法聯(lián)合處罰模式，國(guó)內(nèi)投資者未按規(guī)定履行備案（批準(zhǔn)）程序和信息報(bào)告義務(wù)，商務(wù)部會(huì)同有關(guān)主管部門(mén)采取提醒、訪談、通知措施，必要時(shí)將非法信息輸入國(guó)家信用信息共享平臺(tái)，通過(guò)國(guó)家企業(yè)信息宣傳系統(tǒng)對(duì)企業(yè)進(jìn)行行政處罰，并向社會(huì)公布。

暫停備案（批準(zhǔn)）程序。國(guó)內(nèi)投資主體未按照《暫行辦法》的規(guī)定履行備案（批準(zhǔn)）程序和信息報(bào)告義務(wù)的，有關(guān)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)按照各自的職責(zé)暫停外商投資備案（批準(zhǔn)）程序，并采取相應(yīng)的措施。

移交問(wèn)題線索。在監(jiān)管過(guò)程中，有關(guān)主管部門(mén)發(fā)現(xiàn)國(guó)內(nèi)投資者逃稅、騙取外匯的，應(yīng)當(dāng)將有關(guān)問(wèn)題線索移交稅務(wù)、公安、工商、外匯管理等部門(mén)依法處理。

總結(jié)與展望

總的來(lái)說(shuō)，《暫行辦法》確立了管理分類、信息統(tǒng)一歸口、違法聯(lián)合處罰的對(duì)外投資管理模式，是對(duì)外投資管理的綱領(lǐng)性文件。我們相信，《暫行辦法》在備案（批準(zhǔn)）報(bào)告信息統(tǒng)一匯總、監(jiān)督等方面推出了一系列創(chuàng)新改革措施，將實(shí)現(xiàn)外商投資前、中、后全過(guò)程管理，促進(jìn)外商投資健康標(biāo)準(zhǔn)可持續(xù)發(fā)展，更好地服務(wù)一帶一路建設(shè)和整體開(kāi)放。對(duì)于外商投資相關(guān)方，應(yīng)盡快掌握新規(guī)定，熟悉全口徑、全過(guò)程、全方位的監(jiān)管環(huán)境，努力抓住外商投資浪潮的機(jī)遇，取得成功。